TEORÍA DEL ESTADO
v
Concepto de Estado
Según VÉSCOVI,
“El Estado es una de las diversas maneras de organizarse la Sociedad. Ésta, históricamente, ha tenido formas
variadas de organización (clan, tribu, ‘civita’, etc.). La organización jurídica de la sociedad en su
forma actual se llama Estado.
(...) La
sociedad es un todo orgánico y no la simple suma y no la simple suma de
individuos. Es una unidad formada por
una compleja red de intercambios de ideas, sentimientos y emociones, de los
individuos que la componen, de modo que los hombres son simples partes de ese
todo que tiene una vida propia, pues ellos pasan y la sociedad y sus diversas
organizaciones (las instituciones), permanecen.
(...) De todas
las formas de organizarse políticamente la sociedad y por una evolución
histórica, se ha llegado al Estado, que no es la primera, sino una de las
tantas, ni tiene por qué ser la última.
Las organizaciones internacionales así parecen demostrarlo. La mayoría de los autores están de acuerdo en
afirmar que el Estado según la concepción actual del mismo, nació en la Edad
Moderna.” [1]
El hecho
‘Estado’ es discutible, el hecho ‘Sociedad’ es innegable. El Estado es una organización posible en la
Sociedad. El Estado no es una
organización perfecta, definitiva y acabada; pero es una organización
perfectible, evolutiva y progresista. La
Sociedad puede ser nacional o internacional, civil o política. El Estado es, con preferencia, una
organización nacional de la sociedad política.” [2]
v
Orígenes y
desarrollo del Estado
A
través de la historia, se utilizaron diversas denominaciones para identificar
lo que modernamente conocemos como Estado.
Así, por ejemplo, en la Grecia clásica se hablaba de la “Polis” como sinónimo de la
ciudad-estado; por su parte en Roma, la denominación usada fue “Civitas”, equivalente a la comunidad de
ciudadanos, o también la “Res publica”
esto es la cosa común. La palabra
“república” emana de la idea de que la organización es una institución común a
todos los ciudadanos romanos y significa un nuevo avance de la ciencia
constitucional. Y cuando el Estado
romano, con el transcurso de los años se extendió considerablemente, comenzó a
usarse la palabra “imperium” en el
que ya se acentúa el elemento decisivo del concepto del Estado moderno: el poder o la potestad de mandar (Soberanía).
La
palabra Estado se empieza a usar en la Edad Media. En el Derecho germánico fue donde
primeramente apareció la denominación “Reich” (Estado) –de regnun– destacándose así, también, al factor poder o dominio (regnare, reinar).
Pero
fue en Italia durante los siglos XV y XVI, que se comenzó a utilizar la palabra
“Stato” para designar a la pluralidad
de los Estados italianos, dado que en ese momento había tres grandes
ciudades-estados que eran Venecia, Milán y Florencia, y otras tres de segunda
línea que eran Génova, Ferrara y Bolonia.
Etimológicamente, la palabra procede del léxico jurídico italiano y es
usada en un primer momento asociada al nombre de determinadas ciudades (Stato
de Firenze), siendo una palabra latina, status que significa ordenación o
estado de la convivencia.
La doctrina reconoce a Nicolás
MAQUIAVELO haber utilizado por primera vez la palabra “Estado” en forma
científica, cuando en su obra “El
Príncipe”, publicada en 1515, expresa al comienzo del Capítulo I:
“Cuantos Estados, cuantas
dominaciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana sobre los
hombres, fueron y son repúblicas o principados.” [3]
Pero la consolidación de la
palabra “Estado” se produce recién en el siglo XVIII, designando la totalidad
de la comunidad política.
Ahora bien, ¿cómo se produjo el
desarrollo histórico del Estado?
El Estado moderno tal como lo
conocemos actualmente se desarrolló y consolidó luego de la formación de los
Estados nacionales en Europa a partir del Renacimiento. Los orígenes del Estado moderno debemos
buscarlos, pues, en las Ciudades-Repúblicas italianas.
Sobre el particular, afirma
Hermann HELLER que “la nueva palabra ‘Estado’ designa certeramente una cosa
totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente europeo,
las poliarquías, que hasta entonces tenían un carácter impreciso en lo
territorial y cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en
unidades de poder continuas y reciamente organizadas, con un solo ejército que
era, además, permanente, una única y competente jerarquía de funcionarios y un
orden jurídico unitario, imponiendo además a los súbditos el deber de
obediencia con carácter general. A
consecuencia de la concentración de los instrumentos de mando, militares,
burocráticos y económicos, en una unidad de acción política –fenómeno que se
produce primeramente en el norte de Italia debido al más temprano desarrollo
que alcanza allí la economía monetaria– surge aquel monismo de poder,
relativamente estático, que diferencia de manera característica al Estado de la
Edad Moderna del Territorio medieval.” [4]
Entonces, nos encontramos que los
elementos fundamentales para la consolidación y desarrollo del Estado Moderno
son cuatro:
·
La creación de un ejército permanente, con lo que se consagra la unidad del Estado
en lo militar.
·
La formación de una burocracia remunerada, ordenada jerárquicamente, dedicada al
ejercicio de la función pública.
·
El establecimiento de un sistema tributario, imprescindible
para disponer de los recursos financieros necesarios para pagar las
remuneraciones del ejército y de la burocracia.
·
Finalmente, para consolidar
definitivamente la unidad del poder del Estado, se necesitó instaurar un sistema jurídico, distinguiendo
precisamente entre Derecho Público y Privado, entre ley y contrato, etc.,
extremo que se concretó debido a la recepción del Derecho Romano en las
Universidades del norte de Italia.
1)
Territorio.
Una región
geográfica cerrada posibilita y estimula la creación de una entidad
político-social unida; las personas que viven en la misma tierra están
sometidas a semejantes condiciones espaciales de ordenación y de vida. Pero la influencia de este elemento no es
absoluta, ya que ningún hecho geográfico tiene importancia política con
independencia del obrar humano.
Según
VÉSCOVI, el territorio es un elemento esencial para la existencia del Estado,
puesto que las personas deben estar permanentemente adheridos a una tierra y en
ella se ejerce el poder jurídico de la organización. Sobre un territorio solamente puede existir
un orden jurídico soberano, y por ello el territorio, además de imprescindible,
es único e impenetrable. No pueden
ejecutarse dentro de él actos de autoridad por otro Estado, ni invadirse su
esfera espacial.
En cuanto a
sus límites, el territorio del Estado comprende también, además de la
superficie terrestre, las aguas que están en sus confines, el espacio aéreo y
el subsuelo. Por esto hablamos de
espacio territorial; o —como dice KELSEN— un “espacio tridimensional”
(longitud, altura y profundidad).
Entonces, el territorio convertido en “espacio” es el lugar donde se
aplican las normas jurídicas del Estado, y constituye el ámbito de validez de
dichas normas.
2) Población
El aspecto
cualitativo de la población es más importante que el cuantitativo. Con relativa independencia del número de sus
integrantes, debe tratarse de una organización social, compuesta de una
cantidad de personas, entre las cuales exista una cierta división del trabajo y
una determinada variedad en las condiciones de vida, que es justamente lo que
requerirá la unidad de poder o de disciplina que se llama “Estado”.
Algunos
autores han reclamado, a lo largo de la historia, que los Estados deben hacerse
sobre bases nacionales. Pero no ha sido
posible llegar a un único concepto de “Nación”.
En forma
provisoria, se puede decir que la “Nación” es un grupo de personas con
caracteres aglutinantes comunes, que se llaman factores nacionalizantes.
Algunos autores sostienen que el carácter nacional deriva de la “raza”,
el lenguaje, la religión, la comunidad geográfica, el pasado común, etc.
VÉSCOVI
entiende que la Nación se funda principalmente en factores psicológicos o
espirituales, aunque este elemento subjetivo pueda estar determinado por
factores objetivos.
La población
de un Estado, no necesariamente debe ser una nación, aunque pueda resultar
ventajoso que lo sea. El Estado es una
organización jurídica de personas, sean cuales fueran los vínculos que los unen,
exigiéndose solamente que se trate de una comunidad voluntaria.
Este
poder tiene dos caracteres fundamentales que lo difieren de los otros que
existen en las diversas organizaciones sociales.
a) Es originario, pues no deriva de ningún
otro. Hay autores que señalan que
existen poderes que derivan de otros, como en el caso de los Gobiernos
Departamentales, que son organizaciones de poder que proviene del Estado y son
constituidos por una norma jurídica (ley orgánica municipal) dictada por éste.
b) Es forzoso e ineludible. Estamos dentro
del poder del Estado y no podemos escaparnos de él cuando queremos —a pesar de
nuestra voluntad—. Aunque estuvieran
dotadas de autoridad, la Iglesia, una asociación, o un gremio, no tendrían la
posibilidad de imponernos el cumplimiento de sus preceptos en forma absoluta,
porque siempre cabe la posibilidad de salir de las mismas. En cambio, el poder del Estado, por ser
jurídico, tiene el carácter de ser coactivo, esto es, la capacidad de imponer
sus mandatos por la fuerza, sin que podamos escapar de su orden normativo.
Este elemento
suele relacionarse con el concepto de soberanía. En este sentido, los autores se agrupan en
torno a dos tendencias fundamentales: a) la de aquellos que hacen de la
soberanía algo idéntico al poder del Estado, es decir, que establecen entre
soberanía y Estado una perfecta identidad; y b) la de los que, por el
contrario, distinguen la soberanía del poder etático y la presentan como una
cualidad, como un atributo del poder del Estado.
Según VÉSCOVI,
“la soberanía es una cualidad del poder estatal en virtud de la cual éste es
superior e independiente de todo otro. (…) Soberano es el poder que puede
modificar o crear su propia competencia, es decir aumentar o cambiar su
organización y sus facultades.”
La soberanía
puede manifestarse de dos maneras, según sea en lo interno o en lo externo.
Desde el punto
de vista interno, la soberanía
consiste en la nota del poder de ser superior a todos los demás. Si bien dentro del Estado hay otras
organizaciones que dictan normas, éstas no sólo son obligatorias porque el
Estado las acepta.
Desde el punto
de vista externo, soberanía, en
sentido estricto, significa que no hay ningún otro poder por encima del que
tiene el Estado; es sinónimo de independencia.
CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYO
“Estado Democrático y Social de Derecho”
La primera disposición que debemos tener en cuenta en
nuestra aproximación al conocimiento de este tema es el artículo 1 de la
Constitución de la República:
“La República Oriental del Uruguay es la
asociación política de todos los habitantes comprendidos dentro de su
territorio.”
El Estado uruguayo, tiene las
siguientes características:
Humanista. Basado en la concepción filosófica del
Iusnaturalismo, nuestro Estado recoge los principios de la solidaridad humana
al reconocer los derechos inherentes a la persona humana y proveer las
garantías necesarias para su protección. (arts. 7 y 72 CR)
Integracionista. De acuerdo a lo dispuesto
por el art. 6, inc.2º de la C.R. se debe “... procurar la integración social
y económica de los Estados latinoamericanos...”. Se excluye obviamente, la
integración política. Así, no existe
obstáculo para que el Uruguay integre asociaciones comerciales, económicas,
etc., pero no podrá asociarse en aquellos tipos de alianzas que impliquen la
afectación de sus asuntos internos o relacionamiento externo, ni que limiten en
modo alguno su soberanía.
De Derecho. El Estado está sometido a
la Constitución, la cual emana de la Nación y se impone a ambos. El Estado nace de un sistema normativo y
existe en la forma que la Constitución decida.
Unitario. Se trata de un Estado
fuertemente centralizado donde las potestades públicas se concentran en los
órganos centrales. No obstante, existen
dos grados de descentralización (funcional y territorial) que, como en otros
tantos Estados aparecen en el nuestro, dado la complejidad y amplitud de los
fines que el Estado tiene.
Constitucional. La organización política
del Estado uruguayo está determinada por su norma máxima que es la Constitución
de la República. Esta delimita el poder
del Estado, establece la competencia de sus órganos y pone límites a los desbordes
de aquél cuando perjudican los derechos de los particulares.
Pacifista. Esta característica está
claramente consagrada en el art. 6 de la C.R.: “En los tratados
internacionales que celebre la República propondrá la cláusula de que todas las
diferencias que surjan entre las partes contratantes, serán decididas por el
arbitraje u otros medios pacíficos...”.
Laico. Desde el año 1918, el
Estado uruguayo no sostiene religión alguna y, en consecuencia, proclama la
libertad de cultos en su sentido amplio.
Soberano. La soberanía es la
potestad absoluta de gobierno de la misma persona jurídica estatal; implica un
ordenamiento jurídico originario, único y supremo, dado que su validez no
deriva de ningún otro poder jurídico superior.
Como enseña Maurice Duverger, la soberanía en su sentido más simple es
“el supremo poder de mando, aquel que pertenece a la más alta autoridad”.
Como Estado independiente, su política interna y
exterior no podrá ser dictada por otro Estado extranjero, y su accionar
internacionalmente será en relaciones de igualdad jurídica.
“Ella es y será para siempre libre e independiente
de todo poder extranjero.” (art. 2, C.R.).
“La soberanía en toda su plenitud existe
radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer
sus leyes, del modo que más adelante se expresará.” (art.
4, C.R.).
Social. Como sostiene Dardo Regules[5],
“este carácter se funda en que, sin pérdida de su libertad, el hombre pueda
acceder a condiciones de vida tales que exista real igualdad entre los
habitantes del Estado…”; y, como dice Alberto Ramón Real[6],
“por su concepción amplia de los fines estatales, para lograr formas de
convivencia cada vez más justas, favorables a la expansión integral de la
personalidad, el Estado uruguayo no es solamente un Estado de derecho, a secas;
es un Estado social de derecho, o,
mejor, un Estado de derecho democrático-social…”.
TITULARIDAD Y FORMAS DE EJERCICIO DE LA SOBERANÍA
Ø
¿Quién
tiene la titularidad de la soberanía?
Si retrocedemos a la lectura del art. 4º C.R, previamente
transcripto habremos de encontrar la respuesta: la soberanía reside
radicalmente en la Nación.
El término Nación se refiere a una entidad abstracta
e indivisible que es soberana en cuanto tiene la capacidad de autodeterminarse
en forma original (radicalmente, dice la Constitución).
Ø
¿Qué
tipos de soberanía existen?
Se distingue dos tipos de soberanía: la soberanía
interna que se vincula al concepto de supremacía
y la soberanía externa, que se vincula al concepto de independencia.
Ø
¿Cómo se
ejerce la soberanía?
La soberanía se ejerce de dos formas:
Indirectamente: por los Poderes
representativos estatuidos por la Constitución.
Directamente: por el Cuerpo Electoral en
los casos de sufragio, iniciativa, referéndum y plebiscito.
CIUDADANÍA Y SUFRAGIO, SUS GARANTÍAS
Podemos definir el sufragio como el “derecho que
el individuo tiene de participar en el procedimiento electoral mediante la
emisión de su voto”.
Ø
¿Dónde
está regulado el sufragio en nuestro derecho positivo?
Las bases del sufragio están preceptuadas en el
artículo 77, C.R.
Ø
¿Cuáles
son esas bases?
a) Inscripción obligatoria en el Registro Cívico Nacional
para todos los ciudadanos y electores no ciudadanos.
b) Voto secreto.
c) Voto obligatorio.
El no votar sin causa justificada, se sanciona con multas o inhibiciones
según los casos. (Ver Ley 16.017).
d) Universalidad. Del
acápite del art.77, C.R., así como de los principios filosóficos y demás
disposiciones contenidas en la parte dogmática de nuestra Carta constitucional,
se desprende que el derecho a sufragar lo tienen todos los ciudadanos
inscriptos en el Registro Cívico Nacional y los electores no ciudadanos que así
lo hayan hecho, siempre que no se encuentren en alguna de las situaciones
previstas en el art. 80, C.R. (suspensión de la ciudadanía).
Mencionamos unos renglones antes la obligatoriedad de
sufragar para todos los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional. Ser ciudadano implica poseer la calidad
jurídico-política que habilita a una persona a participar en la vida política.
Ø
¿Quiénes
son ciudadanos para nuestro ordenamiento jurídico?
Distinguimos ciudadanos naturales y legales.
a) Son
ciudadanos naturales, los hombres y mujeres nacidos en el
territorio de la República. Los nacidos
en cualquier lugar, hijos de padre o madre oriental, con tal que se avecinen en
el país y se inscriban en el Registro Cívico Nacional. (art. 74, C.R.).
b) Son ciudadanos legales, aquellos extranjeros que cumplan los siguientes
requisitos: buena conducta; posean capital en giro, propiedad en el país,
profesión de alguna ciencia, arte o industria; residencia de tres años (con
familia constituida en la República) o de cinco años (sin familia constituida
en la República). (art. 75, C.R.).
Y también son ciudadanos legales, los hombres y
mujeres extranjeros que obtengan gracia especial de la Asamblea General por
servicios notables o méritos relevantes.
(art. 75, lit. “c”, C.R.).
Los extranjeros no están obligados a obtener la
ciudadanía, tienen el derecho a hacerlo si cumplen los requisitos señalados.
Ø
¿Cuándo
obtienen los ciudadanos legales el ejercicio de su ciudadanía?
Tres años después de obtenida la carta de ciudadanía
(art. 75, inc. 3º).
Se exceptúa a quienes obtuvieron la ciudadanía legal
por gracia de la Asamblea General, los que pueden ejercer sus derechos de
inmediato.
Ø
¿Qué
derechos otorga la ciudadanía?
·
Ser elector y elegible (art. 77, C.R).
·
Participar en los plebiscitos (art. 331, C.R).
·
Participar en la iniciativa y el referéndum
(arts. 79, inc.2º, 304 y 305, C.R).
·
Ser llamados a empleos públicos (art. 76 C.R.).
Ø
¿La
ciudadanía se pierde o se suspende?
Podemos encontrar las dos situaciones.
▪ Se
pierde, para los ciudadanos legales, en el caso previsto en el art. 81
de la Constitución de la República (naturalización ulterior).
▪ Se
suspende por las causales enumeradas en el art. 80 de la Constitución de
la República.
Ø
¿Quiénes
son los electores no ciudadanos?
Son aquellos extranjeros que, sin poseer la calidad
de ciudadanos legales, tienen reconocido su derecho al sufragio en el
País. Están regulados en el artículo 78
de la Constitución de la República.
Ø
¿Qué
exigencias se les pide?
Buena conducta; familia constituida en la República;
poseer capital en giro, propiedad en el país o profesar alguna ciencia, arte o
industria; quince años de residencia habitual en la República.
Ø
¿Qué
derechos tienen?
Sólo tienen derecho al sufragio. Esto significa que no pueden ser
electos, ocupar cargos públicos, ni intervenir en plebiscitos ni iniciativa
popular.
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Antes
de entrar a estudiar el Gobierno Nacional, es necesario detenernos en las
características de nuestra Ley Fundamental.
La
Constitución de la República es la norma jurídica fundamental y fuente
primaria del ordenamiento jurídico.
Desde el punto de vista jurídico,
establece, en su parte orgánica, un conjunto de normas relativas a la
organización y funcionamiento de las instituciones del Estado. Son normas que estructuran el Estado, definen
sus órganos, su modo de integración y sus competencias.
Además, en su parte dogmática, indica
las bases que sustentan nuestro régimen democrático representativo de gobierno.
Se refiere a las relaciones que existen
entre los Poderes del Estado y los individuos, y entre éstos entre sí.
Ø
Caracteres básicos
ü
Escrita: está
documentada gráficamente y aprobada con ese carácter por el Poder
Constituyente.
ü
Codificada: todas
sus normas se encuentran contenidas en un solo documento.
ü
Rígida: los
mecanismos para su reforma difieren de los previstos para las leyes ordinarias.
(art. 331, C.R.)
ü
De establecimiento democrático-formal: establece la participación del Cuerpo
electoral para su reforma.
Ø
Datos históricos
La primera
Constitución de la República data de 1830, y a sufrido numerosas (y a veces
profundas) modificaciones a lo largo de nuestra historia.
Lo que
importa destacar, más que detallar todas y cada una de las modificaciones efectuadas,
es que la que hoy se encuentra vigente, data del año 1967.
Si bien
algunos autores señalan que las reformas realizadas en los años 1989, 1994 y
1996, fueron profundas, la mayoría de la doctrina está de acuerdo en que todas
ellas no modificaron la esencia ni la estructura del Estado que la Constitución
de 1967 estableció, por lo que puede considerarse plenamente vigente, aún con
las modificaciones efectuadas posteriormente a su entrada en vigor.
TEORÍA DEL
GOBIERNO
Ø Concepto
Al iniciar el
estudio de la teoría del gobierno, es necesario, en primer término, precisar el
alcance de esta expresión. Es corriente,
no sólo en el lenguaje vulgar, sino incluso en el lenguaje técnico, que la
expresión “gobierno” sea utilizada para anotar dos nociones distintas:
2.- Cuando nos referimos a la teoría del
gobierno, entendemos aludir a la totalidad de este sistema orgánico de autoridades a través del cual se expresa el Poder
del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurídico.
Decir
que el gobierno es el sistema orgánico de autoridades a través del cual se
expresa el poder del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden
jurídico, es decir, que el gobierno aparece objetivamente como la
personificación, como el agente visible del Estado en sus relaciones con los
individuos. Por lo menos, el gobierno es la representación visible del
Estado en cuanto el Estado es fuente de poder, desde que este poder sólo se
manifiesta a través del gobierno.
Conviene
aclarar, antes de seguir, que el problema
relativo a la naturaleza misma del gobierno, está condicionado a cuanto se diga
acerca de la naturaleza misma del Estado.
Hay una relación de conexión o, mejor todavía, de subordinación, entre la
teoría del gobierno y la teoría del Estado.
Dijimos:
el gobierno es un sistema orgánico de autoridades, a través del cual se expresa el poder del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurídico.
a) Sistema orgánico…
¿Por qué decimos
“sistema orgánico”? Porque entre todos los elementos del gobierno
existe una cierta coherencia, una cierta trabazón o encadenamiento, cualquiera
sea el tipo de gobierno que se estudie; naturalmente, el “cuantum” de esa correlación entre las distintas partes del gobierno
puede variar, lo mismo que el número de esas partes.
Si examinamos el
gobierno más primitivo, el del jefe de la horda, las partes se reducen a uno y,
por consiguiente, la coherencia del sistema alcanza aquí su plenitud. Si examinamos nuestro sistema de gobierno
advertimos, con respecto a la administración centralizada, una división en
poderes: un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo, un Poder Judicial y un
esbozo de Poder Electoral, cada uno de ellos con un ámbito de competencia
definido por la Constitución; pero por
mayor que sea la separación entre estos poderes, siempre existirá una
correlación entre sus movimientos, más estrecha en un régimen parlamentario,
más laxa en un régimen presidencialista.
Los centros de autoridad podrán ser múltiples, y ello dependerá de
la complejidad de la administración del Poder.
Sin embargo, hasta el más inmenso conjunto de autoridades funciona con
relación a ciertas normas de gobierno y, tomadas en su conjunto, aparecen como
una unidad de administración del Poder. En circunstancias excepcionales, puede
ocurrir que en un mismo Estado surjan centros de autoridad desconectados entre
sí y aún combatiéndose. Pero esto es
la patología del gobierno.
El gobierno lo concebimos como un sistema orgánico de autoridades;
puede dejar de ser orgánico, pero esto será sólo el episodio, no la norma.
b)
…de autoridades…
Decimos que es un sistema de autoridades; tenemos en cuenta, pues, de modo primordial, a quiénes ejercen el poder y no al poder mismo. Lo sustantivo es el órgano; la función no es más que la expresión o manifestación de la vivencia del órgano. Hay gobierno aún cuando los órganos no estén en actividad; se es gobernante aún cuando se integre un órgano que actualmente no esté funcionando, siempre que dicho órgano posea el poder de actuar eventualmente. Un Vicepresidente de la República que no esté en funciones, es un órgano de gobierno, integra el gobierno; basta que tenga el poder potencial de administrar el organismo estatal.
Por último, parece
más conveniente decir que el gobierno es un “sistema de autoridades” que decir
que el gobierno es un “sistema de órganos”.
El órgano es la institución
constituida por uno o más individuos a los cuales el orden jurídico le confiere
el poder de manifestar una voluntad que es imputable al Estado. Así, por ejemplo, el Parlamento es un órgano,
porque cuando en él se conjugan en determinado sentido las voluntades
individuales de sus miembros, ese querer es atribuido por la Constitución de la
República al Estado. Cuando el
Presidente de la República manifiesta su voluntad, dentro del ámbito de competencia
que la Constitución le fija, su querer, que ha sido elaborado en una persona
física, es imputado por la Constitución al Estado y vale como voluntad del
Estado. Esto es el órgano.
Pero el gobierno no es sólo sistema de
órganos, sino que también lo integran individuos cuyo querer no vale como
querer del Estado, cuya voluntad no puede ser imputada al Estado como voluntad
estatal, pero que contribuyen de alguna manera a realizar, en los hechos, el
querer del Estado —un agente de Policía, por ejemplo—. Entonces, la expresión que tiene un contenido
más amplio que la de órgano del Estado y que alcanza no solamente a los órganos
sino a esta otra categoría de sujetos, es “Agente
Público”.
Decir que el gobierno expresa el poder del Estado significa afirmar que Estado y Gobierno no son la misma cosa. Así como la acción aparece como una manifestación de la voluntad sin ser la voluntad misma, así el gobierno aparece como una manifestación del poder del Estado sin ser el poder del Estado mismo.
El gobierno es el instrumento técnico a través del cual se revela y
actúa el poder del Estado. El
instrumento es contingente; el generador del poder que por ese instrumento se
expresa es permanente. Los gobiernos pueden cambiar, el Estado no
por ello se altera en su individualidad.
La muerte de un Estado importa siempre la muerte del gobierno; la
recíproca no es verdadera.
d)
…creando, afirmando y desenvolviendo el orden
jurídico.
Este es el fin que orienta toda la actividad gubernamental: crear, afirmar y desenvolver el orden jurídico.
Ahora bien, ¿no
tiene el Estado, además del fin jurídico, fines de cultura, de conservación,
económicos? A juicio de Justino JIMÉNEZ
DE ARÉCHAGA, “el fin directo, inmediato del Estado, es exclusivamente la
realización del Derecho. Cosas distintas
de los fines del Estado son las profesiones o actividades confiadas a él.”
El Estado puede ser
industrial, banquero, educador; puede cumplir actividades de orden cultural o
económico; esto dependerá de los tiempos, del consentimiento de los hombres,
pero el único lenguaje del Estado es el
Derecho: el Estado hace cultura por medio de sus leyes, por medio de la
actividad de sus funcionarios, y la sanción de la ley y el contralor de la
actividad de los funcionarios no se cumple sino mediante el Derecho. Los
fines de cultura, de conservación y económicos son, no fines del Estado, sino
fines del Derecho que el Estado crea.
Por tanto, la función del gobierno no es otra que
crear, afirmar y desenvolver el orden jurídico.
Ø
Formas de gobierno
Con respecto al
problema del gobierno, la historia del pensamiento político nos muestra que los
investigadores primero han procedido tratando de establecer, de un modo general
y en función de sus caracteres externos, qué cosa es el gobierno; más tarde,
tratando de realizar una clasificación de las distintas formas que el gobierno
presenta en los diferentes estados de su evolución histórica.
El criterio de
clasificación no ha sido siempre el mismo; las formas de gobierno pueden ser clasificadas
partiendo de distintos puntos de vista:
en función del número de gobernantes, en función del modo cómo se
trasmite el poder, en función de los procedimientos mediante los cuales se crea la voluntad
gubernamental, etc.
Lo que de antiguo
impresionó a los investigadores fue precisamente la diferencia en cuanto al
número de los gobernantes.
Ahora bien, según
Jiménez de Aréchaga, la atención sólo al número, “no va con nuestro actual
sentido de la libertad, ya que hoy no
puede ser definida la democracia solamente en función del número de los que
gobiernan, sino que este concepto político se ha integrado ya definitivamente
con la idea de libertad, que no se armoniza con esta disposición total de
la vida del hombre por parte del gobierno.
Advertimos que, para Aristóteles, no se trata solamente
de establecer cuántos son los que gobiernan en relación al número de los
gobernados, sino que hay un criterio de justicia económica, actualísimo, en el
fondo de su clasificación, que le hace decir que será oligárquico el gobierno aún cuando esté detentado
por la mayoría, siempre que la mayoría esté formada por los que son
económicamente poderosos.
Aristóteles también
observa que no siempre las formas típicas son las más convenientes, ni son las
que realizan mejor el ideal de justicia; por el contrario sostiene que la
conveniencia pública hace necesario recurrir a formas mixtas de gobierno, es
decir a sistemas de administración del poder estatal que no se ajusten
perfectamente a cada uno de estos tipos básicos, sino que resulta de la
combinación de sus elementos característicos.
Más allá de las
clasificaciones clásicas del gobierno, seguimos aquí el criterio de Justino
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, quien entiende que:
“La diferencia que hay entre el
concepto de gobierno y el de Estado, es que el de Estado es más profundo y
complejo; el gobierno es simplemente un
sistema orgánico de autoridades a través del cual se expresa el querer del
Estado.
El gobierno depende siempre, en su organización, en su funcionamiento,
en su complejidad, de los fines que el Estado se proponga cumplir. Estará condicionado por el concepto de Estado
sobre el cual debe fundarse. Actualmente
advertimos dos grandes concepciones antagónicas en cuanto al Estado: los
que lo conciben como un régimen fundado en el consentimiento de los hombres y
los que lo entienden como un régimen de poder aplicado a los hombres. Esta diferencia esencial entre los dos modos
de concebir el Estado da, por un lado, a los
regímenes (de Estado y gobierno) de
opinión y, por otro, los regímenes
(de Estado y gobierno) de fuerza”.
GOBIERNOS
DE FUERZA
El autor compatriota Aníbal Luis
BARBAGELATA sostiene que la dicotomía que establece la división de los
gobiernos en gobiernos de opinión y gobiernos de fuerza no hace más que
replantear el problema de la “legitimación del poder”. Es que “no existen en el mundo más que dos
poderes: uno ilegítimo, es la fuerza; el
otro legítimo, es la voluntad general”.
Pero ¿qué son
los gobiernos de fuerza? Puede decirse,
en principio, que gobiernos de fuerza son
los que se basan en la violencia en cualquiera de sus formas.
En la historia
contemporánea podemos apreciar por lo menos tres ejemplos de este tipo de
gobiernos: el régimen fascista, el régimen nazi y el régimen soviético. Su examen ofrece algunas dificultades serias,
por cuanto los gobiernos de fuerza en cuestión han seguido, desde su génesis
hasta su definitivo asentamiento dos vías distintas. En efecto: en alguno de ellos los hechos han
precedido a la doctrina, mientras que en otros la doctrina precedió a los
hechos.
Los tres tipos
de gobiernos de fuerza que se analizan tienen marcadas diferencias, pero los
tres presentan un substrato común.
Descubierto éste, se habrá descifrado su esencia y resuelto
afirmativamente el problema de la existencia de una teoría de los gobiernos de
fuerza.
Ø
Rasgos comunes a los gobiernos de fuerza
1) Están asentados sobre la fuerza, a
diferencia de los gobiernos de opinión que lo están sobre el consentimiento.
Los gobiernos
de opinión se afirman en la libre convicción y la libre expresión de esa
convicción (en el consentimiento). En
vez de eso, la violencia en todas sus
formas es el signo de los gobiernos de fuerza.
Claro que hablamos de fuerza (y
de consentimiento) como nota predominante y no absoluta. Un análisis microscópico nos revela la
intervención de ambos factores en las dos clases de gobierno, lo que cambia es
la proporción en que esos factores se dan.
2) Responden a una orientación filosófica
transpersonalista.
Todos los gobiernos de fuerzan parten de una
desvalorización del individuo. El
individuo, por consiguiente, vale en tanto se desindividualiza o se subsume en
lo general.
3) Necesitan de un mito: clase, nación,
raza.
La adhesión a tales regímenes no es
inteligente y reflexiva, sino meramente simpática. Repudia las decisiones conscientes y
deliberadas que supondrían la admisión de un principio que acabaría por
destrozar la armonía de su arquitectura, y luego, por desmoronar todas sus
construcciones.
4)
Satisfacen las exigencias de una forma particular de Estado: el Estado
totalitario.
5) Se
destacan por la imprecisión de los límites de su competencia.
6) Concluyen por establecer la concentración
del poder en manos de un solo hombre.
7) Tienden a realizar una concepción del
mundo y de la vida (“Weltanschauung”).
Este rasgo es de capital importancia
para la exacta comprensión de la naturaleza de estos gobiernos, y es elemento
decisivo para el diagnóstico exacto de los gobiernos de fuerza en comparación
con los gobiernos de ocasionales caudillos y generales que han proliferado.
De todas
maneras, puede considerarse que las dictaduras militares que se originaron en
los golpes de Estado que se dieron en América Latina en la 2ª mitad del siglo
XX, aprovechando la debilidad de las democracias pueden ser catalogadas como
gobiernos de fuerza. “Estos regímenes
—señala Enrique VÉSCOVI— también entran en la clase de los totalitarios (o de
fuerza), en cuanto suprimen las libertades y adoptan un régimen de Ejecutivo
fuerte (a menudo encabezado por un dictador) y un Legislativo no elegido
popularmente, sino mediante designación.
En algunos de esos sistemas, el voto popular (pero emitido en un sistema
sin garantías políticas) ratifica algunos de esos órganos o nuevas
constituciones.”
La
dictadura cívico-militar que gobernó en Uruguay entre los años 1973 y 1985 tuvo
estas características.
GOBIERNOS
DEMOCRÁTICOS O DE OPINIÓN
Se
puso en práctica en algunas ciudades de la antigua Grecia, cada una de las
cuales constituía un Estado con territorio, población y gobierno propio; razón
por la cual se las denominó “ciudades-estado”.
De todas maneras, quienes votaban las normas, es decir los ciudadanos,
constituían una pequeña minoría de la población. Por lo tanto, es muy relativo el valor de
este ejemplo como representativo de una verdadera democracia.
2.- Democracia
indirecta o representativa: esta forma de democracia es más adecuada a
las características de los Estados modernos: la ciudadanía elige a sus
representantes para que éstos sancionen las normas y resuelvan las cuestiones
públicas. Los órganos de gobierno se
integran con las personas electas por el pueblo. Los gobernantes se consideran como
representantes del pueblo.
3.-
Democracia semi-directa o
semi-representativa: es la forma que ha asumido, por ejemplo, el Estado
uruguayo. La calificación de esta forma
de democracia como “semi-directa o semi-representativa” no es, en realidad,
correcta (aunque tradicionalmente así se la denomine). El prefijo “semi” indica “mitad”, y si bien
este tipo de gobierno se integra con formas indirectas y formas directas de participación
popular, nunca las formas directas alcanzan el cincuenta por ciento. Más adecuado sería llamarle forma de gobierno
democrático “indirecta o representativa con algunos institutos de participación
popular directa”. Se trata, pues, de un
tipo especial de democracia representativa o indirecta.
A
juicio de Ademar Sosa, los institutos de democracia directa en Uruguay son
tres: iniciativa popular, plebiscito y referéndum. Es decir que —según Sosa— sólo en tres
circunstancias posibles la ciudadanía interviene directamente en la formulación,
la reforma o la derogación de las normas jurídicas.
Coincidiendo
con el citado autor, nos atrevemos a agregar —siguiendo al prof. Juan
VILLANUEVA— un cuarto instituto de democracia directa: el sufragio, mediante el cual elegimos a nuestros representantes.
BASES DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO DE GOBIERNO
Siguiendo
a Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, veamos las bases (o “institutos”) en que se
sustenta un régimen democrático representativo de gobierno.
1)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO ES UN RÉGIMEN PARA HOMBRES LIBRES.
Reconoce que todos los individuos
están dotados de ciertos derechos fundamentales, inherentes a la condición
humana, que el Estado no sólo tiene el deber de respetar (por lo que
constituyen un límite para su poder), sino que tiene el deber de proteger y
asegurar progresivamente, mediante actos positivos. Tales derechos deben ser protegidos también
por la comunidad internacional. El
desconocimiento deliberado o sistemático de tales derechos constituye un
atentado contra el sistema democrático representativo.
También
compromete la sobrevivencia del sistema el no establecimiento de medios
adecuados de protección para tales derechos.
Es conveniente que toda lesión de derechos fundamentales permita
reclamar el amparo de jueces imparciales e independientes.
2)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN FUNDADO EN LA IGUALDAD DE DERECHOS DE TODOS LOS INDIVIDUOS.
No autoriza distinciones o discriminaciones
fundadas en razón de raza, sexo, condición social o económica, religión u
opinión pública. Nadie puede ser privado
de derechos o limitado en cuanto a su ejercicio por consideraciones de esa
naturaleza. Ello no impide el
dictado de leyes, para ser aplicadas a determinados grupos de personas, que
tengan por finalidad compensar las desigualdades naturales o sociales,
protegiendo adecuadamente a quienes se encuentren en situaciones de desventaja.
3)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN QUE RECONOCE QUE LA FUENTE DE TODO EL PODER POLÍTICO ESTÁ EN EL PUEBLO.
En las democracias representativas ninguna
autoridad puede ser constituida sino por el consentimiento popular. Las constituciones extraen del consentimiento
público su autoridad; los gobernantes deben ser elegidos por el pueblo, sea
directa o indirectamente. Pero
además, es preciso garantizar la libre formación, transformación y expresión de
la opinión pública, así como su libertad de información en cuanto a la gestión
de los intereses colectivos.
4)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE PODERES ENTRE DIVERSOS CENTROS DE AUTORIDAD QUE SE
EQUILIBRAN RECÍPROCAMENTE.
La fórmula de la democracia representativa
es la separación de poderes, que se controlan y compensan los unos a los
otros. Para su adecuado funcionamiento
es preciso proteger convenientemente a los titulares de cada uno de esos
poderes contra eventuales actos arbitrarios de los demás.
5)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN QUE IMPLICA LA RESPONSABLIDAD DE LOS GOBERNANTES POR TODOS SUS ACTOS.
6)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN
DE DERECHO.
Ello importa decir que a partir de la Constitución, que es la ley
fundamental del Estado, toda la actuación de los gobernantes y funcionarios ha
de estar regulada por normas jurídicas, las que determinarán precisamente las
facultades de cada uno de ellos, las formalidades a las que deberán ajustar su
acción, los efectos de sus decisiones, los procedimientos para recurrir de
ellas, los medios jurídicos de que dispondrán los gobernados para defenderse de
los abusos o desviaciones del poder.
7)
EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN
DE JUSTICIA SOCIAL.
No ha sido instituido para defender los privilegios o beneficios de
clase social alguna. El reconocimiento
de la igualdad natural de todos los individuos que está en su base, le impone
el deber positivo de asegurar a todos ellos iguales oportunidades para la plena
expansión y el más amplio desarrollo de su personalidad. Por ello, le está vedado el reconocimiento y
amparo de injustos privilegios, tiene el deber de proscribir toda forma de
explotación y ha de atender a la defensa del individuo frente a los riesgos de
invalidez, enfermedad, desempleo o subordinación económica.
[3] MAQUIAVELO, Nicolás.- El Príncipe.
Ed. Espasa Calpe, Madrid, 1970.
[4] HELLER, Hermann.- Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica, México, 1971.
[5] REGULES,
Dardo. Democracia y Estado de Derecho (El concepto de democracia en Regules y
la noción de Estado de derecho). En
“Cuadernos de la Fac. de Derecho y Ciencias Sociales (UdelaR)”, Nº 8, 2ª serie,
1988.
[6] REAL,
Alberto Ramón. Estado de Derecho. En
“Estudios jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture”, Fac. de Derecho
(UdelaR), 1957.
